自乾隆三十九年（1774年）始，甘肃省连年报旱，请求赈捐。王亶望倚任兰州知府蒋全迪，将全省各属灾赈捏开分数，酌定轻重，令州县分报开销。同时，令各州县捐监无需照例缴粮，而改折银两，不必买粮贮仓。凡折捐监生、报灾分数经藩司议定后，道、府、直隶州照例加结，不得详查阻止。据王廷赞乾隆四十二年（1777年）十二月二十八日折奏，仅当年一年甘肃全省报捐监生共四万七千零五十二名。最终，在王亶望、王廷赞主持捐监前后五六年间，甘肃收捐监生总计三十万零四百六十一名，折收银在一千五百万以上，超过全国地丁银岁入之半，而地丁银约占国家岁入之六七成。此项巨款大半归于捏灾冒销，被王亶望、勒尔锦、王廷赞及以下甘肃通省官员所贪污。

乾隆四十六年（1781年）七月三十日，首犯王亶望处斩，勒尔锦赐令自尽，王廷赞于本年秋审时亦绞决伏法。其后陆续正法者共五十六犯，免死发遣者共四十六犯。一时间甘肃全省行政陷于瘫痪，当年的官员大计不得不暂停。之后，乾隆帝下令停止甘肃捐监，陕西、新疆收捐监粮一并停止。甘肃通省冒赈案涉案人数之多，涉案金额之大，令乾隆帝一再慨叹此案系“从来未有之奇贪异事”！

甘肃冒赈案是一个典型的集团性腐败案例，上有大学士于敏中、陕甘总督勒尔锦等人的庇护与暗中支持，下有甘肃通省府厅州县官员的全力配合，操盘手王亶望等得以从容运作多年。至此人们不禁要问：如此惊天数额的贪腐，为什么大清官场竟然没有一人举报而必须由皇帝自己去发现？清朝的监察系统哪里去了？

监察官员权力的流失

根据《清会典》记载，清代掌握监察大权的部门是都察院，负责掌司风纪，监察百官的政绩与品德。都察院下设十五道监察御史和六科给事中，监察御史分别对全国各省的刑名事务进行审核、监察，给事中则分别对口监察吏、户、礼、兵、刑、工等中央各部院的事务。二者合成“科道”。

然而，清代的科道体制最大的变化有两点：第一，御史作为监察官员，不但失去了自宋明以来巡视地方的权力，陷入到日益繁琐的程序性事务，而且，科道官员通过“风闻奏事”的权力也几乎丧失殆尽。第二，给事中作为封驳官员，不但在管理上被划入都察院，视同御史，而且在实际政务运行过程中，已没有实际上的封驳权。所以，乾隆帝的惩贪力度不可谓不大，但并没有形成一套成熟的对官员权力的制约、监察机制。

清朝皇帝之所以不重视监察官员在惩贪防腐中的作用，是因为他们担心这些官员乘机介入党争、重蹈明朝覆辙。而且，自康熙、雍正时形成的奏折制度，在很大程度上具有监督官员的作用。在康、雍二帝看来，通过奏折让官员们互相监督，比将监察大权交给科道官员更为有效地防止党争，可以避免科道言官因介入党争而导致信息不准的弊病。

按照康、雍二帝的设想，奏折制度在一定程度上可以取代督察院科道官员监察百官的职能，各省官员可以通过奏折向皇帝密报任何人的任何事情，其严密程度远超科道体制。然而，为什么乾隆时期的诸多贪腐大案中，我们也很难看到奏折制度的作用呢？

奏折作用在反腐中的失效

在甘肃冒赈特大贪污案中，奏折的作用显然已经大打折扣。甘肃布政使王亶望、王廷赞先后违规操作将近七年之久，本应该通过密折来举报的督抚大员，却全都缄默无言，其中几个人不得不说。

首先是陕甘总督勒尔锦。勒尔锦主政陕甘，对王亶望冒赈之事一直给予保护和默许。乾隆三十九年（1774年），向中央上奏请求开捐赈灾的恰恰是勒尔锦。但勒尔锦并不知道王亶望用一种瞒天过海的手法，将捐本色粮谷，改成了捐折色银两。偌大的总督，竟然对动静这么大的事情无法知觉、无所作为，可见要么是极端昏聩，要么就是被拉下了水

其次是当时身任甘肃按察使的福宁。他和王亶望同列省级大员，按道理，他应该可以上折密奏。但福宁后来说，在捐赈过程中，王亶望很高明的一招就是让兰州府全权处理此事，兰州知府蒋全迪是王亶望的亲信，全省捐纳都直接交给兰州府收储，并由兰州府向捐纳者发放“执照”。全省各州县能够收取多少捐纳，发放多少执照，全由王亶望一个人决定，他人无从插手。得到捐纳名额意味着可以将所收银两纳入私囊，各州县在收取捐纳后，上下级之间开具证明，以完结事项。不但从来无人告发，而且手续齐全，上下通同作弊，即使握着全省监察大权的臬司福宁，也无法以一人应付全省官员。

在其他很多大案中，为本省官员贪腐遮掩瞒报的现象屡屡出现，很多人都不愿意用手中的奏折去举劾同僚。至于地方督抚大员列入奏折的事项，也越来越多，凡人事、财政、军事事务，大多都先以奏折奏报，内容趋向固定化。更重要的是，奏折不再是密折，不再保密。乾隆执政时，已经开始把一些官员的奏折交给军机大臣讨论，甚至转发给其他官员阅看处理，这本身就有违当初康雍二帝设置奏折的初衷。在失去密折这层保护膜后，手握折奏大权的地方督抚大员谁还愿意去举报、弹劾其他官员的贪渎之事呢？

所以，清代集团性腐败的案件频频出现，一个地方大员贪腐，其他官员不但不举报，还百般为其遮掩，甚至默契配合，共同获利。这其中固然有很多原因，但监察系统的不作为，奏折制度的常规化，使大清官场中的监控监督机制大大弱化，官员的权力愈发不受约束。